Tinta y Teclado: "Casi imposible conseguir la pensión máxima que paga el INSS tras siete años de estragos de la reforma 2019"

El 14 de julio de 2026, La Prensa publicó la noticia titulada «Casi imposible conseguir la pensión máxima que paga el INSS tras siete años de estragos de la reforma de 2019», en la que se abordan diversos aspectos relacionados con las pensiones otorgadas por el seguro social nicaragüense. Entre ellos destacan la creciente dificultad para acceder a la pensión máxima, las modificaciones introducidas en la fórmula para determinar su cuantía y la afirmación de que quienes cotizan sobre salarios elevados son «estafados». Se trata de cuestiones que trascienden el ámbito meramente informativo y plantean problemas jurídicos que merecen una valoración técnica, como la que habitualmente procuramos ofrecer en este espacio, donde las noticias constituyen el punto de partida para reflexionar sobre instituciones y categorías propias del Derecho de la Seguridad Social.

¿Pensión o jubilación? La importancia de identificar el sistema de protección social

Antes de valorar las afirmaciones contenidas en la noticia, conviene detenerse en una cuestión que, aunque suele pasar inadvertida, resulta determinante desde la perspectiva del Derecho de la Seguridad Social, identificar el sistema de protección social sobre el que se está discutiendo. Esta precisión no constituye una mera cuestión terminológica o académica, por el contrario, de ella depende evitar errores técnicos frecuentes, como atribuir al seguro social finalidades propias de otros modelos de protección o exigirle resultados que responden a una lógica jurídica distinta. Esta distinción ha sido desarrollada con mayor amplitud en Evolución de la protección social y su adecuación en Nicaragua y Vejez, remuneración y ley: la inmutabilidad del derecho pensional ante el Código de Familia nicaragüense, cuya lectura recomiendo a quienes deseen profundizar en la evolución histórica de los distintos sistemas de protección social y en las diferencias existentes entre los modelos de seguro social y los sistemas de seguridad social de vocación universal. Comprender esta clasificación permite evitar equívocos que, aunque frecuentes en el debate público, terminan por trasladar expectativas propias de un modelo a otro completamente distinto.

En Nicaragua, el régimen administrado por el Instituto Nicaragüense de Seguridad Social (INSS), responde al modelo clásico de seguro social de inspiración bismarckiana, lo que significa que su ámbito subjetivo de protección se encuentra construido, primordialmente, sobre la existencia de una relación de trabajo y de una cotización previa al sistema. La protección no deriva simplemente de la condición de ciudadano o de integrante de la sociedad, sino de la incorporación al régimen mediante los mecanismos previstos por la legislación de seguridad social. Precisamente por ello, el acceso a las prestaciones contributivas exige el cumplimiento de determinados requisitos de cotización. Bajo esta premisa, pierde fuerza la afirmación recogida en la noticia según la cual «el sector informal ni siquiera tiene acceso a la pensión mínima de vejez reducida proporcional». Más que evidenciar una deficiencia propia del régimen del seguro social, dicha afirmación parece partir de una comparación entre modelos distintos de protección social. En un sistema contributivo de seguro social, como el nicaragüense, la exclusión de quienes no han estado incorporados al régimen obligatorio o voluntario constituye, en principio, una consecuencia de su propia configuración normativa y financiera, distinta sería la valoración si Nicaragua hubiese adoptado un sistema de seguridad social de cobertura universal, en el que la protección se reconoce con independencia de la existencia de una relación laboral previa y se orienta hacia la universalización subjetiva de la protección social. Dicho de otra manera, antes de discutir si el monto de las pensiones resulta suficiente o si determinadas personas deberían acceder a ellas, es indispensable identificar cuál es el sistema jurídico que las sustenta. Solo a partir de esa premisa puede emprenderse un análisis técnico sobre las verdaderas tensiones que plantea la noticia y evitar trasladar al seguro social objetivos que corresponden, en realidad, a otros modelos de protección social. 

¿La reforma de 2019 explica, por sí sola, la dificultad para alcanzar la pensión máxima?

Uno de los planteamientos centrales de la noticia consiste en atribuir la dificultad para obtener la pensión máxima a la reforma de 2019. Sin duda, las modificaciones introducidas por la reforma, tuvieron incidencia sobre la cuantía de las nuevas pensiones, particularmente por la reducción del factor base y del factor de crecimiento anual, sin embargo, explicar este fenómeno exclusivamente a partir de la reforma conduce a una visión parcial del problema, pues deja de lado elementos estructurales propios de los sistemas públicos de pensiones que también condicionan el monto de las prestaciones.

En los sistemas de seguro social, la cuantía de la pensión no se determina únicamente por el salario sobre el cual se cotizó. Uno de los conceptos esenciales es la tasa de reemplazo, entendida como el porcentaje que el sistema sustituye al asegurado cuando cesa su actividad laboral. La finalidad de los seguros sociales no consiste en reemplazar el salario percibido durante la vida activa del trabajador, sino en proporcionar un ingreso que permita afrontar los riegos dentro de los límites financieros del propio sistema. Precisamente por ello, la tasa de reemplazo constituye el mecanismo mediante el cual se procura mantener un equilibrio entre las cotizaciones efectuadas, las prestaciones reconocidas y la sostenibilidad del régimen.

Esta lógica no es exclusiva del sistema nicaragüense. La evolución de los sistemas públicos de pensiones muestra una tendencia cada vez más extendida hacia tasas de reemplazo públicas inferiores a las que existían décadas atrás. En numerosos países, el seguro social público y contributivo garantiza alrededor del cincuenta por ciento del ingreso previo a la ocurrencia del risgo protegido, mientras que el porcentaje restante se obtiene mediante otros mecanismos de protección, como los sistemas obligatorios de capitalización individual promovidos por el empleador, los planes ocupacionales o el ahorro previsional voluntario. En otras palabras, el sistema público ha dejado de ser, por sí solo, el único instrumento destinado a financiar la protección ante los riesgos, para integrarse en modelos de protección sustentados en varios pilares complementarios.

En Nicaragua, aunque no se ha desarrollado plenamente ese modelo multipilar, el régimen del Instituto Nicaragüense de Seguridad Social responde igualmente a la lógica de una tasa de reemplazo y no a la de una sustitución total del salario. En consecuencia, aun antes de la reforma de 2019, el sistema no garantizaba que todo asegurado pudiera alcanzar una pensión equivalente al cien por ciento de su remuneración. De hecho, la propia normativa en el 2019, estableció un límite máximo del setenta por ciento como tasa de reemplazo para el asegurado, de manera que la expectativa de conservar íntegramente el salario al momento de la jubilación no encuentra respaldo en la configuración técnica del régimen.

A ello se suma un aspecto poco conocido por muchos asegurados y que, probablemente, influye más en la cuantía de la futura pensión que la propia reducción de los porcentajes introducida en 2019: la duración de historia de cotizaciones. En la práctica, es frecuente que numerosos trabajadores consideren que, una vez alcanzadas las 750 de cotización exigidas para acceder a la pensión de vejez, carece de sentido continuar cotizando, sin embargo, esa percepción desconoce que el propio sistema incentiva la permanencia en el mercado laboral. Cada semana adicional incrementa la tasa de reemplazo conforme a la fórmula legal y, además, la legislación reconoce un aumento adicional del 0.01 por cada año en que el asegurado posterga el disfrute de la pensión después de haber cumplido los sesenta años, hasta un máximo de 0.10, mecanismo diseñado precisamente para estimular un mayor número de semanas cotizadas.

Por ello, la dificultad para alcanzar la pensión máxima no puede atribuirse exclusivamente a la reforma de 2019. También inciden otros factores de considerable relevancia, entre ellos la insuficiente densidad de cotización durante la vida laboral; la interrupción de las cotizaciones por períodos de no empleo, la migración; la decisión de pensionarmse inmediatamente después de cumplir los requisitos mínimos; la evolución del salario promedio utilizado para calcular la prestación; los límites máximos establecidos por la propia legislación; y, naturalmente, la expectativa —jurídicamente infundada— de que un sistema público de seguro social sustituya íntegramente los ingresos obtenidos durante la vida activa.

¿Por qué importa el historial de cotizaciones? Más semanas no solo permiten pensionarse, también mejoran la pensión

Uno de los aspectos que la noticia presenta como una consecuencia desfavorable de la reforma de 2019 es la ampliación del período utilizado para determinar el salario de referencia para el cálculo de la pensión. En efecto, mientras el régimen anterior tomaba como base, con carácter general, las últimas 250 semanas cotizadas, la reforma amplió ese período a 375 semanas. A primera vista, podría parecer que se trata únicamente de un mecanismo destinado a reducir la cuantía de las nuevas pensiones; sin embargo, esta modificación también debe analizarse desde la lógica con la que operan los sistemas públicos de pensiones y la evolución que estos han experimentado durante las últimas décadas.

Como se indicó en el apartado anterior, la cuantía de una pensión contributiva no depende exclusivamente del salario asegurado, sino también de la duración de su historial de cotizaciones. En otras palabras, el sistema no solo valora cuánto cotizó el asegurado, sino también durante cuánto tiempo contribuyó a su sostenimiento. Precisamente por ello, los sistemas públicos han ido abandonando progresivamente la idea de calcular la pensión únicamente con los últimos salarios percibidos, bajo la presunción de que estos serían necesariamente los más altos. En su lugar, la tendencia comparada apunta a utilizar períodos cada vez más amplios del historial de cotizaciones e, incluso, la totalidad de la vida contributiva. El objetivo no es otro que procurar un mayor equilibrio financiero y reforzar la correspondencia entre el esfuerzo contributivo desarrollado a lo largo de toda la vida laboral y la prestación finalmente reconocida.

Desde esta perspectiva, el paso de 250 a 375 semanas no constituye una singularidad del sistema nicaragüense, sino una decisión que se inserta dentro de una evolución observada en numerosos regímenes públicos de pensiones. Naturalmente, cuando la trayectoria salarial del asegurado presenta un crecimiento importante durante los últimos años de su vida laboral, ampliar el período de referencia puede moderar el salario utilizado para calcular la prestación. Pero esa consecuencia no deriva únicamente de la reforma, sino de un cambio en la forma de valorar la historia de cotizaciones, privilegiando una visión más amplia del historial frente a la utilización exclusiva de los salarios finales.

Esta precisión también permite comprender otro aspecto que suele pasar inadvertido entre los asegurados. Con frecuencia, se considera que las 750 semanas exigidas para acceder a la pensión representan una meta suficiente, cuando en realidad constituyen únicamente el requisito mínimo para causar el derecho. La verdadera construcción de la cuantía comienza precisamente a partir de la acumulación de semanas cotizadas. Cada período adicional de cotización incrementa la tasa de reemplazo y acerca progresivamente al asegurado al porcentaje máximo que el sistema está dispuesto a reconocer. Dicho de otra manera, las semanas no solo sirven para obtener la pensión; sirven, sobre todo, para mejorarla.

Naturalmente, la incidencia de las semanas cotizadas tampoco puede analizarse de manera aislada. La tasa de reemplazo se aplica sobre la remuneración utilizada como base para el cálculo de la prestación. En consecuencia, cuanto mayor sea ese salario de referencia, menos semanas adicionales serán necesarias para aproximarse a la pensión máxima prevista por el sistema. Por el contrario, cuando la remuneración asegurada es más reducida, aun alcanzando el porcentaje máximo de reemplazo, el monto de la pensión continuará siendo inferior al límite máximo legal. Ello demuestra, una vez más, que la cuantía de la pensión no depende de un único factor, sino de la interacción entre los salarios cotizados, las semanas aportadas al sistema y la propia fórmula establecida por el legislador.

¿Existe una «estafa»? Solidaridad sí, pero sin desincentivar la permanencia en el sistema

La noticia concluye reproduciendo la opinión de uno de los especialistas consultados, quien afirma que los trabajadores que cotizan sobre salarios elevados son «estafados» porque continúan aportando sobre la totalidad de sus ingresos, mientras la pensión permanece sometida a un límite máximo. Desde una perspectiva estrictamente jurídica, no comparto la utilización de ese término. La estafa constituye una categoría propia del Derecho Penal y presupone elementos como el engaño, el error y el desplazamiento patrimonial fraudulento, circunstancias que evidentemente no concurren en un régimen de cotización establecido expresamente por la ley. Más que una estafa, el debate debe situarse en otro plano: el de los principios que informan la financiación de los sistemas públicos de Seguridad Social y los incentivos que estos generan para quienes participan en ellos.

Como se ha explicado a lo largo de esta entrada, el régimen nicaragüense responde a un modelo contributivo de seguro social inspirado en la tradición bismarckiana. Ello significa que las cotizaciones no constituyen un ahorro individual que posteriormente sea devuelto al asegurado bajo la forma de una pensión equivalente a todo lo aportado. Su naturaleza jurídica es distinta. Desde el punto de vista financiero y tributario, las cotizaciones sociales participan de la naturaleza de las contribuciones especiales, es decir, prestaciones patrimoniales de carácter obligatorio destinadas a financiar un sistema público de protección frente a determinadas contingencias. En consecuencia, el principio de solidaridad forma parte de su propia esencia y explica que no exista una equivalencia matemática perfecta entre lo aportado por cada asegurado y la prestación que finalmente recibe.

Ahora bien, reconocer la dimensión solidaria del sistema no significa que cualquier diseño normativo resulte igualmente eficiente o conveniente. En la mayoría de los sistemas públicos de pensiones existen límites tanto en la base máxima de cotización como en la cuantía máxima de la prestación, procurando mantener una razonable correspondencia entre ambos extremos. La dificultad que actualmente plantea el régimen nicaragüense radica precisamente en que, desapareció el límite máximo de la base contributiva, mientras subsiste una pensión máxima. Desde esa perspectiva, la discusión no debería centrarse en cuestionar la existencia del límite de la prestación —que resulta común en numerosos ordenamientos—, sino en analizar si la ausencia de un límite correlativo en la obligación de cotizar genera incentivos compatibles con la finalidad del propio sistema.

Esta cuestión trasciende incluso el ámbito del Derecho de la Seguridad Social y adquiere relevancia desde la economía pública y el Derecho Tributario. Cuando un asegurado sabe que las cotizaciones adicionales realizadas sobre los tramos más altos de su salario ya no producirán un incremento proporcional en la prestación futura, es razonable preguntarse si el diseño vigente puede terminar desincentivando la permanencia voluntaria dentro del sistema formal. En términos económicos, la existencia de una carga contributiva creciente sin una expectativa de mejora equivalente en la prestación puede favorecer conductas orientadas a reducir la base de cotización, diferir ingresos hacia conceptos no sujetos a aportación o, en algunos casos, buscar mecanismos que permitan situarse fuera del ámbito de aplicación del régimen obligatorio. No debe perderse de vista, además, que quienes perciben remuneraciones elevadas constituyen también una fuente importante de ingresos para el sistema. Si el diseño normativo transmite la percepción de que cotizar más deja de producir cualquier beneficio previsional una vez alcanzado el límite máximo de la pensión, el régimen puede terminar debilitando precisamente uno de los segmentos que más contribuye a su sostenibilidad financiera. La solidaridad continúa siendo un principio irrenunciable del seguro social, pero también lo es la necesidad de preservar incentivos que favorezcan la permanencia y el cumplimiento voluntario de las obligaciones contributivas.